Підвищення якості й доступу до освіти

Підвищення якості й доступу до освіти

Нові освітні стандарти, що розробляються і впроваджуються в Україні сьогодні. Як це робиться, хто бере участь у цьому процесі? Чи забезпечена оцінка відповідності існуючого змісту освіти сучасним суспільно-економічним вимогам, тенденціям на ринку праці? Які заходи щодо оцінки підвищення якості освіти передбачені в нових стандартах? Як здійснюється контроль за дотриманням стандартів та забезпеченням належної якості освіти? Хто контролює зміст освіти та її якість на місцях і яким чином це відбувається?

Хотілося б одразу визначитися з предметом обговорення. Термін «освітні стандарти» має істотно різну сферу застосування в Україні і розвинених демократичних країнах. У нас, як свідчать словники, «основними об'єктами стандартизації в освіті є її структура, зміст, обсяг навчального матеріалу й рівень підготовки учнів», а на Заході «стандарти стосуються лише норм забезпечення навчального процесу і параметрів місць навчання», але ні в якому разі - його змісту й результатів.

Зміст освіти сьогодні визначає Міністерство і Академія педагогічних наук. Актуальність і доцільність тих чи інших навчальних предметів, збереження обсягів та кількості програмних годин не стали предметом широкого громадського обговорення. Не було проведено аналізу світових тенденцій зростання обсягів інформації та знань, який обґрунтовував би доцільність конкретних дій змісту. Незалежному голосу (громадським організаціям, недержавним аналітичним центрам, незалежним експертам) не надали слова. Це апріорі означає, що регіональні, національні, культурні відмінності ситуації на ринках праці і вимоги до сучасних працівників не були враховані при підготовці цих стандартів.

Але якщо навіть погодитися, що освітні стандарти - це зміст освіти, що ними має займатися Міністерство і Академія педагогічних наук і що розроблені ними стандарти обґрунтовані і доцільні, і є «найкращими з можливих», то все ж таки залишається нерозв'язаними ще кілька взаємопов'язаних питань:

«Яким чином будуть упроваджені зміни, що передбачені новими стандартами, переходом до нового змісту освіти? Звідки візьмуться ресурси для впровадження цих змін і чому треба чекати активної співпраці і бажання підтримати ці зміни з боку батьків, учнів, учителів та керівників освіти?».

Досвід інших країн показує, що реформи в освіті не йдуть саме через брак підтримки і розуміння з боку вчителів. Так, за спостереженнями Івони Поллак, доктора педагогічних наук, консультанта в галузі освіти «Дарвал Дослідження і Консалтинг ЛТД» (Австралія), спротив новим програмам виявляється в різних аргументах:

• Я це вже роблю (навіть якщо це неправда).
• Яким чином, на їхню думку, я це робитиму?

У мене надто багато учнів.

Вони дуже відмінні - культурно, релігійно тощо.

• Я успішно викладав багато років.

Чому я повинен змінюватися?

Мої учні й так добре вчаться, вони завжди отримують високі результати.

• Ми й так настільки завантажені, що не маємо часу на впровадження усіляких інновацій. Наші програми вже перенасичені.
• Я йду на пенсію через декілька років, для чого мені змінювати методику?
• При мені з'являлася і зникала не одна нова ідея. Я переконаний, що, якщо й надалі працюватиму, як і до того, то нова ідея також відійде сама по собі.

Хоча цей перелік був отриманий при роботі з учителями шкіл Нью-Йорка, всі ці аргументи діють і за наших умов. В Україні фактично додається ще один аргумент - і він може стати «вирішальним», тобто найбільш важким чинником опору, гальмування реформ змісту:

• За ті гроші, що я отримую за свою працю, я нічого впроваджувати не буду.

Ситуація, крім того, значно погіршується ще завеликим середнім віком учителів, відсутністю для них стимулів професійного зростання.

Під виглядом реформування змісту може відбуватися багато змін, які не мають відношення до реального покращення якості освіти. Справа в тому, що наведені вище аргументи не були озвучені й обговорені під час підготовки нових стандартів. Міністерство освіти і науки України, що відповідає за їх упровадження, та Академія педагогічних наук, що розробила ці стандарти, не побачили перешкод, не виробили інструментів їх подолання.

По-перше, питання якості освіти - це справа не тільки змісту та наукового обґрунтування стандартів, це також справа оцінювання самої системи освіти, окремих її складників. В Україні не було зроблено аналізу стану освіти - ми так і не знаємо наскільки отримані на екзаменах оцінки відповідають сучасним критеріям якості освіти. І наскільки наявний рівень освіченості людей відповідає оцінкам, кваліфікаціям, які вони отримали під час навчання у школі, в університеті. Такі дослідження регулярно проводять західні розвинуті країни, вони були проведені після розвалу соціалістичного табору в більшості країн Центральної та Східної Європи, але не в нас. В Україні якість освіти дотепер вимірюється переважно внутрішніми показниками, а не прийнятими у світі критеріями успішності й експертними оцінками. Тому існують розбіжності в оцінці якості української освіти самими українцями та навколишнім світом. Більшість опитуваних (переважно ними були чиновники системи освіти) - біля 80% - вважали нашу освіту не гіршою, а може і кращою з усіх у світі. Це опитування проводилося під час підготовки Звіту про стан економіки України в рамках дослідження готовності до реформ. У той же час міжнародна спільнота ставить нас поруч з країнами третього світу, а неефективність і неконкурентоздатність наших підприємств напряму пов'язані з рівнем підготовки наших інженерів, менеджерів та фахівців інших галузей економіки.

Дотепер спроби реформувати зміст освіти в незалежній Україні робилися психологами і педагогами-науковцями, чиї засоби роботи базуються на уявленнях 40-60-х років минулого сторіччя. У результаті офіційно рекомендовані методики викладання (та й регламентація всього освітнього, навчально-виховного процесу) ґрунтуються на психологічному підході, відповідно до якого робиться припущення про засвоєння знань суб'єктом. При цьому самий зміст, його структура не аналізуються, а ніби «виносяться за дужки». Це, зокрема, веде до того, що під змістом освіти розуміють навчальний матеріал і методики викладання, а не те, що стало технікою, засвоєним прийомом. Очевидним стає, що для педагогіки і освіти має бути віднайдена інша, ніж психологічна, теоретико-методологічна основа, коли акцент переноситься з психіки людини і предметів на нематеріальні об'єкти - інтелектуальні функції, техніки, способи дії тощо. Для більшості передових освітніх систем такою основою стає епістемологія. Це «мета знання», або наука про штучне, в якій ідеться про знакові системи механізми трансляції норм культури, суспільного життя і технологій, а також - про правила засвоєння їх людськими групами (до речі, «соціокультурна концепція» Л. С. Виготського, «засуджена» у 30-ті роки ХХ століття і надовго викреслена із системи перепідготовки освітянських кадрів радянською владою, вважається на Заході одним із джерел такого підходу). Поки що в нашій педагогіці наголос ставиться на особистості учнів, а не на змісті і структурі того, що (і для чого) засвоюється. У результаті вчителі не готові самі до суспільно-економічних реалій і не знають механізмі накопичення і передачі досвіду.

По-друге, зміст освіти визначається соціально-економічними, культурними, а не тільки педагогічними міркуваннями й чинниками. В Україні так і не було проведено національного обговорення проблем змісту освіти та не було вироблено єдиної стратегії покращення якості освіти в нових умовах, на новому етапі розвитку держави.

До того ж забагато дебатів навколо державної політики в освіті торкалися і торкаються в основному економічних питань, так, нібито цим обмежується державна політика. Зі змістом освіти, що весь час знижується, мовляв, у нас усе гаразд. І якщо хтось і висловлював занепокоєння якістю української освіти, що весь час знижується, то це списувалося знову ж таки на брак коштів. Дійсно, якість залежить якоюсь мірою й від фінансування. Але в історичній перспективі фінансуванням не можна компенсувати брак досвідчених фахівців, професіоналів, учених, що створюють потенціал національної системи освіти. Сьогодні в Україні на цьому місці існують великі прогалини й відбуваються значні втрати.

Черговий раз робиться спроба розв'язати питання підвищення якості освіти через введення нових стандартів. Але обходять стороною або поспіхом згадують інші питання, які тісно пов'язані між собою і є складовими єдиної проблеми якості освіти. Це, по-перше, проблема визначення, що таке якість освіти, чому вона має відповідати. По-друге, це питання підготовки кадрів, атестації та професійної кар'єри вчителів, а також, що не менш важливо, - оцінювання якості освіти та навчальних закладів. Без розв'язання цих питань неможливо ефективно займатися змістом освіти й приведенням його у відповідність до вимог часу.

Які існують демографічні тенденції (в Україні в цілому, у різних її регіонах, у сільській місцевості) і як вони впливають на кількість учнів, кадри, інфраструктуру тощо? У випадку шкіл, кількість учнів у яких скорочується (зокрема, сільських): які заходи запропоновано, щоб забезпечити доступ до якісної освіти? Які заходи запроваджено і які результати вони принесли?

Україна переживає сильніший демографічний спад. Він пояснюється як низкою історичних причин (зокрема, слід вказати на другу хвилю падіння народжуваності внаслідок втрати чоловічого населення в період Другої світової війни), так і важкими соціально-економічними умовами життя в сучасній Україні. Останнє стає причиною епідемій, високої дитячої смертності, міграції населення (із сіл - у міста, з України - за кордон), зменшення кількості шлюбів. Прогнозована кількість дітей, що підуть до школи, зменшується кожен рік. Це особливо позначається на сільській школі. Як показують дані досліджень в окремих регіонах країни, в сільській місцевості прогнозоване скорочення чисельності учнів 2010 року по деяких класах становитиме до 30%9.

Постанова Кабінету Міністрів України від 20 липня 1999 р. № 1305 «Комплексний план заходів щодо розвитку загальноосвітніх навчальних закладів у сільській місцевості в 1999-2005 роках» не містить відповідей на питання, як вирішити проблему сільської школи. Зокрема, не ясно, яким чином заплановані в ній заходи мають бути реалізовані.

Програма «Шкільний автобус», що була підтримана Кабінетом Міністрів, могла би бути одним із інструментів розв'язання комплексної проблеми (ця програма фактично узагальнює досвід вирішення проблеми підвезення учнів в окремих районах АР Крим).

Документ, підготовлений Міністерством освіти і науки (Положення про освітній округ), має багато цінних думок. Але слід зауважити, що в документі «змішані» різні аспекти:

• методично-інструктивний (спрямований на допомогу в підготовці положень про окремий освітній округ);
• регулятивний (як контролювати діяльність округів, на яку законодавчу базу вони спиратимуться);
• проектно-консультативний (які кроки треба зробити, щоб створити сам округ, а не тільки написати положення про нього).

Розробка типового положення про освітній округ не може випливати з практичного досвіду впровадження окремого округу, з його специфічними умовами, відносинами з владою, територіальним та іншими особливостями, що є унікальними. Підготовка державного документу має спиратися на постійний моніторинг і відслідковування одразу декількох пілотних проектів, впроваджуваних у різних регіонах країни. Тільки в такому випадку можлива конструктивна робота з існуючою нормативною базою на основі аналізу перешкод, з якими стикаються проекти, систематизації проблем і визначення прогалин у законодавчому полі (яке весь час змінюється). Тому доцільним вбачається запуск спочатку декількох пілотних проектів створення освітніх округів, потім - поширення досвіду і створення мережі. Це дозволить паралельно вести роботи з підготовки законодавчого забезпечення їхнього функціонування і розвитку.

У зв'язку з демографічними тенденціями невирішеним питанням є завелика кількість учителів. Брак кадрів з окремих предметів, який сьогодні має місце, можна пояснити низької заробітною платнею і зависоким середнім віком педагогічних працівників. Помітна також мала кількість чоловіків в освіті через низьку зарплатню. Загальна тенденція - завелика кількість учителів з точних і природничих дисциплін та з російської мови і літератури. Причиною цього є наслідки радянських часів; відомо. що вчителям російської доплачували 20% від заробітної плати, тому їх вчилося більше; фахівців з точних та природничих дисциплін готували не тільки педінститути, але й університети, а крім того, учителі фізики, математики та хімії могли знайти роботу у ВПК і це теж сприяло попиту на такі педагогічні спеціальності. До того ж в радянській системі підготовки педагогічних працівників не було потреби мати більше, ніж одну спеціалізацію і тому більшість учителів є вузькими фахівцями, перенавчити яких сьогодні важко. У той же час, учителів, що викладають більше ніж один предмет, сьогодні більшість у сільських школах України (дані проекту «Розвиток освітньої політики на місцевому рівні»). Особливо загрозливою є тенденція, що внаслідок низької соціальної захищеності в освіті залишаються далеко не кращі кадри, талановитих і здібних учителів-професіоналів сьогодні вадко заохотити працювати в школі.

Які заходи у зв'язку з переходом до 12-річної освіти й покращенням доступу до якісної освіти (зокрема, у сільській місцевості) передбачено? Які існують підходи щодо профілізації шкіл, оптимізації шкільної мережі, підвищення кваліфікації педагогічних кадрів та забезпечення доступу до якісної освіти (зокрема, у сільській місцевості)? Яких додаткових заходів та змін (в управлінні, фінансовому забезпеченні, на законодавчому рівні) треба вжити, аби впровадження 12-річного навчання супроводжувалося покращенням доступу до освіти та підвищенням її якості? Які існують приклади успішних інновацій? Що робиться не так, які існують прогалини?

Законом «Про загальну середню освіту» передбачено, що «середня загальноосвітня школа має, як правило, бути профільною». У зв'язку з цим Міністерство освіти і науки України спільно з управліннями освіти і науки обласних державних адміністрацій провадить роботу з аналізу мережі навчальних закладів. Зокрема, обговорюється пропозиція переходу до нової моделі освітньої мережі. Схематичне зображення цієї моделі та коментарі до неї представлені нижче.

Як бачимо, у цьому проекті структури середньої освіти, що пропонується, не визначними залишаються правила переходу з одного рівня на інший, немає механізмів упровадження. Адже ця ідея наштовхнеться на необхідність скорочення кадрів, підвищення кваліфікації вчителів, керівників закладів та працівників управління освітою. Це ставить дуже гостро цілу низку додаткових питань, що стосуються функцій Міністерства та повноважень органів влади на місцях щодо нових закладів, таких як «модульні центри», «вищі професійні училища», професійні ліцеї тощо.

Отже, проблеми якості і доступу до середньої освіти розв'язуються через раціоналізацію мережі середніх навчальних закладів. Ці питання мають багато організаційних, правових та фінансових аспектів. Усі ці проблеми не зможуть зрушити з місця без перенесення акценту з окремого закладу, школи на організацію взаємозв'язків - між школами, між школою та громадою.

Як показують дослідження в рамках проекту «Розвиток освітньої політики на місцевому рівні», взаємодія між школами дозволяє досягти раціоналізації освітньої мережі, а також здійснювати стратегічне планування розвитку шкіл. Це відбувається шляхом посилення спільної участі шкіл в організації освітнього процесу.

Школи, як загально відомо, можуть взаємодіяти між собою декількома шляхами.

Кваліфікація вчителів. Обмін учителями, коли приїзд учителів більш високої кваліфікації зі школи, що має більші можливості, дозволяє іншим школам - віддаленим, менш забезпеченим ресурсами - забезпечити належну якість викладання.

Профільні класи. Замала кількість учнів у сільських школах дуже часто робить неефективним створенням тут профільних класів; ця актуальна проблема може мати вирішення, якщо для викладання окремих предметів (як обов'язкових, так і факультативних) учнів будуть довозити до школи, де сконцентровані відповідні кадри та ресурси.

Шкільний автобус. Спрямовані на підвищення доступу до якісної освіти і профілізації навчання зусилля шкіл дозволяють уникнути зайвих витрат через спільні програми шкільних автоперевезень. Це допоміжна форма, яка сама по собі не розв'язує проблем, але дає додаткові важелі при забезпеченні доступу до освіти високої якості, бо вводить чинник мобільності учнів та вчителів.

Спільна інфраструктура. Наприклад, спільне використання спортивних майданчиків та бібліотек, комп'ютерів та іншого обладнання та споруд, що можуть знаходитись на території однієї («базової») школи, але використовуватись учнями інших, віддалених шкіл.

Партнерство з громадою. У результаті запровадження міжшкільної співпраці партнерські відносини однієї школи з батьками і громадою стають надбанням усього освітнього округу. Школам, які успішно взаємодіють між собою, більше довіряють батьки та місцева громада і їм легше залучати додаткові ресурси. Саме ці форми взаємодії дозволяють краще й ефективніше розподіляти й використовувати ресурси, створюють умови для рівного доступу до якісної освіти для якомога більшої кількості дітей. Вони і є основними складовими раціоналізації освітньої мережі. Без цих зв'язків (або якщо вони мають хаотичний характер) ресурси шкіл використовуються неефективно, розпорошуються.

Як свідчить досвід підтримки створення програми раціоналізації освітньої мережі через співпрацю між школами, перешкодою позитивним змінам в освіті залишається також брак управлінських навичок. Низька організаційна та управлінська підготовка освітянських кадрів гальмує втілення поставлених Міністерством освіти і науки завдань переходу до нових стандартів, перешкоджає засвоєнню сучасної методології викладання в школах, ставить під питання нові моделі і принципи організації навчально-виховного процесу.

Управління освітою

Управління освітою

Розподіл і невідповідності, прогалини та дублювання функцій на різних рівнях та в різних гілках управління:

• Фактичні функції центральних органів управління (зокрема, Міністерство освіти і науки і науки, Міністерства фінансів).
• Фактичні функції обласних, місцевих та районних органів шкільного управління і фінансування та функції керівництва шкіл.
• Чи можуть батьки долучитися до освітнього процесу і (якщо так, то) яким чином?

Аналіз стану справ в українській освіті показує невідповідність між намірами передачі повноважень (деконцентрації) і фактичною концентрацією функцій прийняття рішень центральними органами влади. До того ж, органи центральної влади діють вкрай нескоординовано й інколи складається враження, що вони приймають свої рішення, не радячись між собою й не в інтересах споживачів освіти, а виходячи з вузькополітичних, корпоративних, відомчих міркувань, змагаючись між собою.

Від радянського способу керівництва була успадкована занадто велика концентрація влади в руках державних органів. Нижче наведено перелік повноважень, які бере на себе Міністерство згідно із Законом України «Про освіту», ст. 11:

«Міністерство освіти України є центральним органом державної виконавчої влади, який здійснює керівництво в сфері освіти.

Міністерство освіти:

• бере участь у визначенні державної політики в галузі освіти, науки професійної підготовки кадрів, розробляє програми розвитку освіти, державні стандарти освіти;
• встановлює державні стандарти з кожного предмета;
• визначає мінімальні нормативи матеріально-технічного, фінансового забезпечення закладів освіти;
• здійснює навчально-методичне керівництво, контроль за дотриманням державних стандартів;
• забезпечує зв'язок із закладами освіти, державними органами інших країн з питань які входять до його компетенції;
• проводить акредитацію вищих та професійно-технічних закладів освіти незалежно від форм власності та підпорядкування, видає їм ліцензії, сертифікати;
• формує і розміщує державне замовлення на підготовку спеціалістів з вищою освітою;
• розробляє умови прийому до закладів освіти;
• забезпечує випуск підручників, посібників, методичної літератури;
• розробляє проекти положень про заклади освіти, що затверджуються Кабінетом Міністрів України;
• організовує атестацію педагогічних і науково-педагогічних працівників щодо присвоєння їм кваліфікаційних категорій, педагогічних та вчених звань;
• разом з іншими міністерствами та відомствами, яким підпорядковані заклади освіти, Міністерством освіти Автономної Республіки Крим реалізує державну політику в галузі освіти, здійснює контроль за її практичним втіленням, дотриманням актів законодавства про освіту в усіх закладах освіти незалежно від форм власності і підпорядкування;
• здійснює керівництво державними закладами освіти.

Акти Міністерства освіти, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими для міністерств і відомств, яким підпорядковані заклади освіти, Міністерства освіти Автономної Республіки Крим, місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підпорядкованих їм органів управління освітою закладів освіти незалежно від форм власності».

Безумовно, така концентрація влади в руках державного органу і відсутність передачі повноважень явно є успадкованою від радянського способу керівництва. До того ж, більшість повноважень, які бере на себе Міністерство освіти і науки згідно із Законом України «Про освіту», сформульовані як заборона для інших учасників брати на себе відповідні функції. Це суперечить проголошеним намірам щодо утвердження державно-громадської системи управління освітою, про що йдеться в Державній Програмі «Освіта» і в тексті Національної доктрини розвитку освіти.

У тексті Державної Програми «Освіта («Україна ХХІ століття») серед стратегічних завдань реформування управління освітою зазначено «перехід від державного до державно-громадського управління; чітке розмежування функцій між центральними, регіональними та місцевими органами управління; забезпечення самоврядування навчально-виховних закладів і наукових установ». У проекті Національної доктрини розвитку освіти в розділі «Управління освітою» зазначено, що «модернізація управління галуззю» передбачає, крім усього іншого, також «ефективний перерозподіл функцій і повноважень між центральними органами влади та органами місцевого самоуправління». На жаль, як і в тексті Державної Програми «Освіта» («Україна ХХІ століття»), і в цьому документі не міститься аналізу існуючого розподілу повноважень, а також пропозицій щодо більш ефективного перерозподілу функцій в системі управління освітою.

Не викликає сумніву, що методично та організаційно така модель керівництва добре опрацьована. Сумнів викликає доцільність такої концентрації влади (та ефективність всієї системи управління, побудованої таким чином) в нинішніх умовах.

Функції Міністерства часто дублюють функції місцевих і регіональних органів влади. Невизначеним у Законі «Про освіту» також залишається горизонтальний розподіл повноважень і функцій щодо середньої освіти між різними відомствами.

Так склалося, що відповідальність за надання освітніх послуг не зосереджена ні в одному міністерстві, а розподілена між декількома відомствами. Міністерство освіти і науки відповідає за програми навчання, дотримання стандартів. Питаннями заробітної плати, соціальних виплат учителям займаються Міністерство фінансів, Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції, а також Міністерство праці та соціального захисту.

Матеріально-технічне забезпечення навчального процесу перекладено на місцеві органи влади. Асоціація міст України має підсекцію, що займається питаннями шкіл, точніше бюджетів місцевих органів влади на освіту. До недавнього часу, коли бюджетні ресурси розподілялися через область, обласні державні адміністрації відігравали ключову роль у виконанні функцій держави щодо освіти. Зараз ця роль частково залишилася за обласними і міськими управліннями освіти. Зросло значення - але не зросла спроможність здійснювати нові функції - районних відділів освіти. Централізований контроль за територіальними одиницями був прерогативою Адміністрації Президента, її роль у наданні освіти на місцях і досі залишається достатньо вагомою.

Звичайно, що при такій кількості «управлінських надбудов», координація між діями цих відомств дуже проблематична. Органи центральної влади дуже часто приймають рішення, не радячись між собою. Складається враження, що вони діють не в інтересах споживачів освіти, а змагаються між собою, відстоюючи вузькополітичні, корпоративні, відомчі інтереси. Наведемо лише деякі приклади. Міністерство фінансів виділяє гроші відповідно до нормативів на одного учня на місцеві органи влади, але подальшу долю цих коштів не відслідковує ніхто. (Особливо негативно це позначається на фінансування шкіл у середині сільських районів.) Інший приклад - Міністерство освіти і науки, плануючи перехід до 12-річного навчання й профільної освіти, «радить» школам застосовувати розділені класи. Але в межах існуючих нормативів на одного учня при визначеному фонді заробітної плати це або неможливо, або має привести до скорочення кількості вчителів. Ще один приклад - економія коштів. Постанови про необхідність зменшення енергоспоживання і раціоналізацію освітньої мережі мають забезпечити підвищення якості освіти і ефективності використання бюджетних коштів. Але, як показує досвід, ці рішення можуть мати наслідки, протилежні очікуваним. Таким «небажаним» наслідком уже є скорочення мережі дошкільних закладів у відповідь на падіння народжуваності та інші демографічні і соціально-економічні чинники у багатьох регіонах; тепер існує загроза скорочення мережі загальноосвітніх шкіл. Замість того, щоб пусті площі, вивільнені приміщення робити своїм ресурсом, освітня система втрачає і заклади, і свої кваліфіковані кадри. Це відбувається не через брак коштів, а тому, що рішення Кабінету Міністрів і «методичні поради» Міністерства не пророблені з точки зору фінансових і соціальних аспектів проблеми, відсутня оцінка наслідків і варіантів упровадження рішень.

Яскравим прикладом неузгодженості дій органів влади може бути також рішення щодо підвищення заробітної плати вчителям у середині бюджетного року (так було і 2003, і 2004 років). Держава вимагає від управлінь освіти на місцях і місцевих органів влади забезпечити соціальні виплати й регулярну заробітну плату вчителям. Щоб якісно покращити соціальний стан учителів, заробітна плата мала б збільшитися у рази, що потребувало б структурних змін у цілій системі освіти. Натомість рішення про збільшення зарплати вчителів у середині року (не закладене у державному бюджеті) практично «з'їдає» інші статті бюджету на освіту і призводить до подальшого занепаду інфраструктури. (Майже весь освітній бюджет - 2003-2004 років у сільських районах від 60 до 90% - складає заробітна плата вчителів). Для того, щоб хоч якось заохотити вчителів, директорів шкіл і районні відділи освіти «закривають очі» на те, що вчителі працюють на півтори-дві ставки. При цьому покращення якості освіти не можна очікувати, оскільки при такому навантаженні занижуються вимоги до вчителя, якому часто приходиться викладати декілька предметів, з яких він не має належної кваліфікації. Звичайно, що за таких умов неможливо заохотити школу економно витрачати енергію та інші «бюджетні ресурси», а вчителів - підвищувати рівень викладання. Як можна економити те, чого «все одно немає»? Як можна заохотити залишатися в сільські школі вчителів високої кваліфікації при відсутності перспектив професійного росту і належних умов праці? Якщо грошей немає не тільки на ремонт і розвиток інфраструктури, їх просто не вистачає на оплату поточних рахунків за телефон, підключення до мережі Інтернет, навіть за комунальні послуги. (За даними власних спостережень та інтерв'ю з директорами сільських шкіл та співробітниками районних відділів освіти під час проведення семінарів-тренінгів та неофіційних зустрічей.)

Треба зазначити, що при існуючому розподілі повноважень велика кількість зобов'язань держави та органів місцевої влади залишається без відповідних організаційних ресурсів. Тобто, при завеликій концентрації влади в руках держави існують прогалини в забезпеченні виконання розподілених повноважень.

Такий висновок стає очевидним, якщо подивитися на систему управління з точки зору функцій, які необхідно забезпечити, а не з точки зору того, чим зайняті наявні вже структури. На даний момент спостерігається дублювання функцій органів управління. Ті, що знаходяться нижче, фактично повторюють функції органів управління, розташованих вище (вони таким чином нібито «допомагають» реалізовувати політику, що «спущена» тими, хто знаходиться на «верхніх» щаблях влади. Така ієрархія - субординація без функціонального розподілу відповідальності - призводить до простої «боротьби за виживання». Ті, що нижче, відстоюючи своє право на бюджетні кошти, доводять свою необхідність, проявляючи «адміністративний героїзм» та готовність виконувати за будь-яку ціну «спущене зверху». При цьому функціональні обов'язки працівників районних відділів часто підміняються виконанням багатьох розпоряджень, або просто телефонних доручень, вказівок, які суперечать завданням державної освітньої політики, або просто ігнорують їх, лежать в іншій площині. У результаті районні відділи не справляються з потоками команд та інформації, що йдуть крізь них «згори» і «нагору». Через таку перевантаженість і брак кваліфікації, районні відділи освіти не в змозі забезпечити нормальну роботу галузі. Тим більш, вони не займаються питаннями розвитку освіти, і не є організаторами горизонтальної комунікації. Вони не здатні забезпечити збір даних та аналіз проблем освіти у своєму районі, налагодити взаємодію між школами, між школою і громадою, між школами й органами влади і місцевого самоврядування. Це відбувається через нерозбірливість, залежність від регіональної влади, брак кваліфікації.

Недоліки в системі управління негативно позначаються на роботі галузі в цілому. Так, зокрема, у результаті існуючого розподілу повноважень немає жодного органу, який був би відповідальним перед громадянами за надання освіти на місцевому рівні. Недостатньо ефективне фінансування середньої освіти призводить до численних зловживань і непорозумінь.

Так, за прийнятим 2001 р. Бюджетним Кодексом було визначено, що видатки на середню освіту мають здійснюватися з бюджетів районів та міст обласного значення, а утримання шкіл-дитячих садків має покладатися на міста районного значення, села та селища. Проте статті 88 і 89 Бюджетного Кодексу не здійснюють однозначного розподілу району, що призводить до значної диференціації обсягів та підходів до фінансування середніх освітніх закладів. Районні органи влади в деяких областях делегують фінансування освітніх установ самоврядуванню, передаючи їм відповідні кошти, тоді як в інших - фінансують їх безпосередньо з районного бюджету.

Тобто, внаслідок неефективно проведеного розмежування відповідальності районна влада отримує право самостійно вирішувати, хто буде відповідати за видатки і яким чином буде організовано надання державних послуг в освіті. Також районна адміністрація визначає рівень фінансової автономії шкіл. Хоча за законодавством районна рада, яка представляє колективні інтереси територіальних громад, має погоджувати це питання з місцевими органами влади. Як свідчить обстеження органів влади міст районного значення, проведене Групою фіскального аналізу, достатньо велика частина органів місцевого самоврядування бажає нести повну відповідальність за функціонування шкіл.

За наявної ситуації спосіб надання освітніх послуг у кожному конкретному районі продиктований скоріше обставинами, що склалися історично. Раціональні та стратегічні міркування, що мали б випливати із задекларованих державою заходів щодо децентралізації управління освітою, відходять на другий план або витісняються суб'єктивними чинниками. Наприклад, визначальним стає факт наявності на конкретній території школи або іншого освітнього закладу: дитячої, музичної та/або спортивної школи чи училища.

Крім зобов'язань щодо виконання делегованих державою повноважень, місцеві органи влади відповідно до чинного законодавства здійснюють матеріально-технічне забезпечення закладів (хоча плата за комунальні послуги включена в розрахунок державного трансферту на освіту місцевій владі). Тому, існує - поки що лише теоретична - зацікавленість місцевих органів влади в покращенні ефективності використання приміщень та умов утримання навчальних закладів. (Треба наголосити, що в спадок від радянських часів залишилася вкрай неефективна й нераціональна з точки зору збереження тепла, використання приміщень, оплати непедагогічного персоналу освітня мережа.).

Батьки, хоча вони є найбільш зацікавленими учасниками освітнього процесу, мало в чому можуть впливати на існуючий стан справ.

Як свідчить наведене вище, істотна проблема - відсутність координації між різними центрами управління освітою. Хоча кожен суб'єкт освітнього процесу має свої легітимні інтереси, функції Міністерства освіти і науки і науки майже не стосуються забезпечення координації дії Міністерства фінансів, Міністерства праці та соціальної політики, Адміністрації Президента та регіональних і районних органів влади. Це не сприяє авторитету як самого Міністерства освіти і науки, так і ролі держави в цілому у наданні освіти, і негативно впливає на стан справ у середній освіті на місцевому рівні.

Проблеми розвитку освіти в Україні

 Проблеми розвитку освіти  в   Україні

 Ще на Першому педагогічному конгресі в 1935 р. у своїй доповіді Василь
Пачовський говорив про завдання українського шкільництва, про навчання з
української мови й літератури, української історії, історії мистецтва,
географії України, про виховання молоді поза школою і про роль у ньому
вчителя. Усі ці проблеми В.Пачовський об’єднав у широку тему:
«Українознавство у вихованні молоді». 

Він говорив: «Ми, українці, вважаємо хребетним стрижнем школи пройняту
національним духом науку українознавства, в склад якого входить мова,
література, історія, пластичне мистецтво, музика українського народу та
географія земель, заселених українцями».

Українське свідоме покоління виховає тільки школа з українською мовою
навчання. Тому моєю програмою стало: з російської та єврейської СШ № 56
зробити українську школу. «Це мала бути школа наскрізь пройнята
національним духом не зі становиська боротьби і ворожнечі до
національних меншин, а зі становиська любові до рідного краю». Я зробила
те, про що говорив В.Пачовський.

Хребетним стрижнем школи стало 9 років вивчення українознавства. Цей
предмет інтегрований в усі предмети, а також читається як окремий
предмет. Зараз школа має статус Львівської української гуманітарної
гімназії з поглибленим вивченням українознавства та англійської мови.

В.Пачовський наголошував, що «школи з українською мовою, які понижують,
занедбують, або нехтують науку українознавства уважаєм за ненаціональні
установи, бо вони сповняють своє завдання недостатньо». Ми маємо
виховувати покоління, якого народ потребує, дати йому такі моральні й
духовні цінності, щоб воно було готове до найбільших жертв. А такими
цінностями є національна самопошана, особиста гідність і духовна
гордість за належність до української нації, яка є рівновартною
культурою з іншими державами. Коли школа з українською мовою навчання не
має того хребетного стовпа, то вона виховує безхребетну інтелігенцію,
яка у  хвилі бурі й натиску готова до зміновіхівства як безхарактерна,
здібна до ренегатства не тільки свого народу, але й держави.

Перший педагогічний конгрес ставив максимальною програмою виховати
державотворче покоління.

Це тепер, особливо у світлі загальнонародних подій, зокрема іменованих
«помаранчевою революцією», ставлення до інноваційних перетворень дещо
або значно змінилось, бо не могло не постати питання: чиїх, яких батьків
ми діти і якими насправді є? Чому такими різними виявилися реальне
молоде покоління й освіта?

Ще зовсім недавно у Львові певні чиновники, можливо, й не прямо,
торпедували українознавство, заміняли його на крає-, народо- або
релігієзнавство чи лукаво його «не помічали». Не подобалось воно
інтерглобалістам. А у нас не могло не боліти серце, коли ми бачили:
українські діти навіть Малайзію чи Бермуди знають краще, ніж Україну. Ми
лицемірно закликали їх бути патріотами, але патріотами кого і чого?!
Якими і чому вони мали були патріотами? Чому досі нас членують на
«східняків» та «западенців»? Організовують сепаратистські заколоти щодо другої державної мови, не бояться суду не лише Божого, а й правничого –

за аморалізм і  антидержавні діяння.

Постійно піднімається питання інновацій. Причина зрозуміла: є педагоги,
навіть з найвищими науковими титулами та званнями, для яких інновації
зводяться лише до формальних, нерідко – суто косметичних елементів
освітнього процесу. Вони не усвідомлюють чи й ігнорують семантику
поняття: інноваційне – це те, що принципово змінює структурні елементи
системи.

В Україні – це зміна, насамперед, методології, а відтак – принципів
виховання і навчання. А саме: в суверенній Україні має впроваджуватися
методологія суверенізації системи освіти від колишньої системи
перетворення України в провінцію московсько-більшовицької імперії з її
орієнтацією на деперсоналізацію та денаціоналізацію, а тим самим –
методологія виховання поколінь яскравих особистостей, професіоналів,
патріотів, бажаючих і спроможних розвивати дійсно громадянське
суспільство – демократичне, правове, гуманістичне, зорієнтоване на
піднесення України як висококультурної, щасливої держави, гідної
виконувати високу історичну місію у співдружності найрозвиненіших націй
планети.

Стало ясним: новій Україні – демократичній, правовій, національній,
соборній – потрібна відповідна до нових реалій система освіти. А її не
можна створити як без традицій, так і без інновацій вітчизняного і
зарубіжного досвіду та усвідомлення того, що синтез корисний лише на
взаємозбагачувальній, органічній основі, а інновації не можуть зводитися
ні до іноземних запозичень, ні до вузькотехнічних перелицювань старої
системи, прийомів та засобів навчання.

Інновації – принципові зміни у фундаменті, а не в нових прибудовах. А
для України це означає новизну змісту, яка мала б зумовити: нову
філософію освіти; новий тип кадрів – носіїв тієї філософії,
зорієнтованих на світовий досвід, але й на україноцентричні програми й
підручники; новий тип відносин між суб’єктами освітнього процесу:
батьками – учнями – педагогами – органами управління; усвідомлення:
головне в освіті – виховання, засобом якого стає й навчання. Метою цієї
діяльності є учень як самодостатня особистість, а визначальною силою
закладу – педагог! Саме він творить дух навчального закладу.

Свого часу підручники, за якими навчалися діти, підлягали обговоренню,
доповненню окремими темами чи з історії, чи з географії, чи з
української мови, літератури. Їх видавала «Видавнича комісія Рідної
Школи».

«В історичній методі українознавства є небезпека, що твори письменства
будуть вибиратися не після теперішнього їх значення, але з літературного
й історичного огляду. В кожній літературі є твори, які грали велику роль
у розвитку письменства, але теперішньому поколінню нічого не говорять.

Мусимо затямити, що і в найвищих класах шкіл маємо виховати не істориків
літератури, а освічених громадян, здатних до позитивної праці. Але треба
сказати, що ці питання актуальні і до сьогодні, і сьогодні. Так само і
стосовно історії. Найкраще завдання історика в культурі нації – виховати покоління, свідоме цілі своєї нації.

До українознавства належить історія мистецтва, наука географії земель,
заселених українцями. Українці були і є споконвіку осілою нацією, тобто
народом, що займає на глобусі власну територію. Але можна мати прекрасну
територію і ніколи не утворити на ній влади, не мати своєї держави?
Щойно свідомість своєї території, свого рідного краю і хотіння мати на
ній свою власну владу перетворює людність в активну політичну силу. З
того хотіння і з цієї свідомості своєї території родиться патріотизм,
любов до своєї землі, до своєї батьківщини і до всіх, що замешкують нашу
рідну землю. Отже земля є основою до утворення власної держави і до
зросту нації. Тому мусимо пізнати свій рідний край, тобто географію
рідної землі, щоб осягнути свідомість своєї території, щоби зв’язати
себе містичними узлами прив’язання до рідної землі, здобути в собі любов
до своєї землі – і стати з безпутного народу нацією свідомою своєї цілі.
Мається на увазі ці теми є у програмі з українознавства як окремого
предмета. Окремий предмет – українознавство – забезпечує всебічні знання
і виховує дитину».

Структура освіти

Структура освіти

Система освіти України складається із закладів освіти, наукових, науково-методичних і методичних установ, науково-виробничих підприємств, державних і місцевих органів управління освітою та самоврядування в галузі освіти. Структура освіти включає: дошкільну освіту; загальну середню освіту; позашкільну освіту; професійно-технічну освіту; вищу освіту; післядипломну освіту; аспірантуру; докторантуру; самоосвіту.

Дошкільна освіта і виховання здійснюються у сім’ї та дошкільних закладах освіти у взаємодії з сім’єю і мають на меті забезпечення фізичного, психічного здоров’я дітей, їх всебічного розвитку, вироблення умінь, навичок, необхідних для подальшого навчання. Дошкільними закладами освіти є: дитячі ясла, дитячі садки, дитячі ясла-садки, сімейні, прогулянкові, дошкільні заклади компенсую чого Для дітей, які потребують корекції фізичного і психічного розвитку) та комбінованого типів з короткотривалим, денним, цілодобовим перебуванням дітей, а також дитячі садки інтернатного типу, дитячі будинки та інші.

Загальна середня освіта забезпечує всебічний розвиток дитини як особистості, її нахилів, здібностей, талантів, трудову підготовку, професійне самовизначення, формування загальнолюдської моралі, засвоєння визначеного суспільними, національно-культурними потребами обсягу знань про природу, людину, суспільство і виробництво, екологічне виховання, фізичне вдосконалення.

 Повна загальна освіта в Україні є обов’язковою і надається у різних типах закладів освіти. Основним з-поміж них є середня загальноосвітня школа трьох ступенів: І – початкова школа ( 1-4 класи), що забезпечує початкову загальну освіту, ІІ – основна школа ( 5-9 класи), що забезпечує базову загальну середню освіту, ІІІ – старша школа ( 10-11 класи), що забезпечує повну загальну середню освіту.

Для розвитку здібностей, обдарувань і талантів дітей створюються профільні класи ( з поглибленим вивченням окремих предметів або початковою допрофесійною підготовкою), спеціалізовані школи, гімназії, ліцеї, колегіуми, а також різні типи навчально-виховних комплексів, об’єднань.

Позашкільна освіта та виховання спрямовуються на розвиток здібностей, талантів у дітей, учнівської та студентської молоді, задоволення їх інтересів, духовних запитів і потреб у професійному самовизначенні.

До позашкільних закладів освіти належать: палаци, будинки, центри, станції дитячої, юнацької творчості, учнівські та студентські клуби, дитячо-юнацькі спортивні школи, школи мистецтв, студії, початкові спеціалізовані мистецькі навчальні заклади, бібліотеки, оздоровчі та інші заклади.

Професійно-технічна освіта зорієнтована на здобуття професії, перепідготовку, підвищення професійної кваліфікації. Відповідними закладами освіти є: професійно-технічні училища, професійно-художні училища, професійні училища соціальної реабілітації, училища-агрофірми, училища-заводи, вищі професійні училища, навчально-виробничі центри, центри підвищення і перепідготовки робітничих кадрів, навчально-курсові комбінати, інші типи закладів, що надають робітничу професію.

Вища освіта забезпечує фундаментальну наукову, професійну та практичну підготовку, здобуття громадянами освітньо-кваліфікаційних рівнів відповідно до їх покликань, інтересів і здібностей, удосконалення наукової та професійної підготовки, перепідготовку та підвищення їх кваліфікації. Вищими закладами освіти є : технікуми (училища), коледжі, інститути, консерваторії, академії, університети та інші.

Для вищих закладів освіти встановлено чотири рівні акредитації: І – технікум, училище, інші прирівняні до них вищі заклади освіти; ІІ – коледж, інші прирівняні до нього вищі заклади освіти; ІІІ і ІY рівні ( залежно від наслідків акредитації) – інститут, консерваторія, академія, університет.

Післядипломна освіта ( спеціалізація, стажування, клінічна ординатура, підвищення кваліфікації та перепідготовка кадрів) сприяє одержанню нової кваліфікації, нової спеціальності та професії на основі раніше здобутої у закладі освіти і досвіду практичної роботи, поглибленню професійних знань, умінь за спеціальністю, професією. До закладів післядипломної освіти належать: академії, інститути, (центри) підвищення кваліфікації, перепідготовки, вдосконалення, навчально-курсові комбінати; підрозділи вищих закладів освіти ( філіали, факультети, відділення та інші); професійно-технічні заклади освіти; відповідні підрозділи в організаціях та на підприємствах.

Для самоосвіти громадян державними органами, підприємствами, установами, організаціями, об’єднаннями громадян, громадянами створюються відкриті та народні університети, лекторії, бібліотеки, центри, клуби, теле-, радіо навчальні програми тощо.

Освіта крізь призму століть

Історія

Освіта населення за переписами (на 1000 осіб)
Рік	Повна вища	Неповна вища	Повна середня	Базова середня	Початкова
1959	21	55	64	233	299
1970	40	79	138	236	278
1979	65	119	225	222	252
1989	95	179	285	172	203
2001	136	177	349	160	142

В середині ХЇХ ст. стан освіти в українських губерніях Російської імперії був одним із найгірших у країні, абсолютна більшість населення залишалась неграмотною. Так, у 1867–1868 рр серед новобранців Харківської губернії було 96,2% неписьменних, серед новобранців Полтавської — 97,2%. Рівень освіти більшості населення був ще нижчим.^[2]

Проте, розвиток освіти, який розпочався після Земської реформи, особливо швидко відбувався в українських губерніях, що було пов'язано з масштабним розширенням мережі земських шкіл.^[2]

Темпи скорочення рівня неграмотності в українських губерніях наприкінці 19 ст. були в півтора раза швидшими, ніж у середньому по країні, внаслідок чого вже на початку XX ст. рівень грамотності серед новобранців досяг рівня, середнього європейській частині імперії.

Грамотність рекрутів, прийнятих на військову службу

Рівень грамотності серед сільського був значно нижчим ніж серед міського. Так, на початку 80-х років письменність сільського населення Херсонської та Харківської губерній становила лише 6,2%, Полтавської 6,0%, Чернігівської 5,3%.

У великих містах рівень грамотності перевищив 30% ще у 70-х рр. XIX ст. Так у Києві в 1874 році грамотними було 44% населення, в Одесі і Миколаєві більше 30%. Особливо швидко зростав освітній рівень жіночого населення. Так, у Харкові грамотність серед жінок за 1866 — 1912 зросла у 2.2 раза, тоді як серед чоловіків у 1.6 раза. Проте і на початку XX ст. жіноче населення за освітою значно поступалося чоловічого, особливо у сільській місцевості.

Грамотність населення у 1897 р.
Губернія	Чоловіки	Жінки	Всього
Таврійська	36,9%	17,8%	27,9%
Херсонська	35,0%	16,3%	25,9%
Катеринославська	31,5%	10,8%	21,5%
Чернігівська	29,8%	7,3%	18,4%
Київська	27,5%	8,9%	18,1%
Волинська	24,4%	9,8%	17,2%
Полтавська	27,8%	6,3%	16,9%
Харківська	25,9%	7,6%	16,8%
Курська	26,4%	6,6%	16,3%
Бессарабська	22,0%	8,8%	15,6%
Подільська	23,8%	7,3%	15,5%

Грамотність у містах
Місто	Рік	Чол.	Жін.	Всього
Київ	1874	52,9%	33,2%	44,3%
	1897	63,3%	45,8%	55,4%
	1919	85,4%	68,6%	76,5%
Одеса	1873	35,7%	22,4%	30,9%
	1897	59,2%	39,6%	50,1%
Миколаїв	1875	39,0%	27,0%	34,8%
Харків	1866	45,5%	26,8%	36,9%
	1879	47,3%	31,3%	40,0%
	1897	61,7%	41,9%	52,5%
	1912	74,2%	58,6%	66,6%

З кінця 1870-х років до поч. 1910-х грамотність серед сільського населення зросла у 4 рази, проте залишалась на дуже низькому рівні. У 1910–1913 рр. було проведене дослідження на території 25 повітів Харківської та Полтавської губерній і виявлено, що три чверті сільського населення цих губерній є неписьменними. Грамотними були 39,1% чоловіків і 10,6% жінок у Харківській губернії, та 38,2% і 8,7% відповідно у Полтавській губернії. У деяких губерніях (Подільській, Волинській) рівень освіти був ще нижчим.

Грамотність населення України у віці 9-45 років,%
(за даними переписів)

1897	1920	1926	1939	1959	1970	1979	1989	2001
27,9	51,9	63,6	88,2	99,1	99,8	99,9	99,9	99,9

Кількість учнів
у денних загальноосвітніх
навчальних закладах

2000	6 646 521
2001	6 485 554
2002	6 236 700
2003	5 935 794
2004	5 626 189
2005	5 301 373
2006	5 025 804
2007	4 767 984
2008	4 533 233

Станом на 2001 рік з 45.802.450 осіб старше 5 років мають освіту:

• повну вищу — 5.658.192 (12.4%)
• неповну вищу — 8.024.682 (17.5%)
• повну загальну середню — 15.249.889 (33.3%)
• неповну загальну середню — 13.304.905 (29.0%)
• не мають початкової загальної — 3.110.813 (6.8%)
• неписьменні — 269.624 (0.6%)

Перепис 2001 року. Рівень освіти за місцем проживання (на 1000 осіб)
Населення	Повна вища	Базова вища	Неповна вища	Повна середня	Базова середня	Початкова
Міське	166	9	204	348	136	114
Сільське	54	4	119	350	212	202