Управління освітою

Управління освітою

Розподіл і невідповідності, прогалини та дублювання функцій на різних рівнях та в різних гілках управління:

• Фактичні функції центральних органів управління (зокрема, Міністерство освіти і науки і науки, Міністерства фінансів).
• Фактичні функції обласних, місцевих та районних органів шкільного управління і фінансування та функції керівництва шкіл.
• Чи можуть батьки долучитися до освітнього процесу і (якщо так, то) яким чином?

Аналіз стану справ в українській освіті показує невідповідність між намірами передачі повноважень (деконцентрації) і фактичною концентрацією функцій прийняття рішень центральними органами влади. До того ж, органи центральної влади діють вкрай нескоординовано й інколи складається враження, що вони приймають свої рішення, не радячись між собою й не в інтересах споживачів освіти, а виходячи з вузькополітичних, корпоративних, відомчих міркувань, змагаючись між собою.

Від радянського способу керівництва була успадкована занадто велика концентрація влади в руках державних органів. Нижче наведено перелік повноважень, які бере на себе Міністерство згідно із Законом України «Про освіту», ст. 11:

«Міністерство освіти України є центральним органом державної виконавчої влади, який здійснює керівництво в сфері освіти.

Міністерство освіти:

• бере участь у визначенні державної політики в галузі освіти, науки професійної підготовки кадрів, розробляє програми розвитку освіти, державні стандарти освіти;
• встановлює державні стандарти з кожного предмета;
• визначає мінімальні нормативи матеріально-технічного, фінансового забезпечення закладів освіти;
• здійснює навчально-методичне керівництво, контроль за дотриманням державних стандартів;
• забезпечує зв'язок із закладами освіти, державними органами інших країн з питань які входять до його компетенції;
• проводить акредитацію вищих та професійно-технічних закладів освіти незалежно від форм власності та підпорядкування, видає їм ліцензії, сертифікати;
• формує і розміщує державне замовлення на підготовку спеціалістів з вищою освітою;
• розробляє умови прийому до закладів освіти;
• забезпечує випуск підручників, посібників, методичної літератури;
• розробляє проекти положень про заклади освіти, що затверджуються Кабінетом Міністрів України;
• організовує атестацію педагогічних і науково-педагогічних працівників щодо присвоєння їм кваліфікаційних категорій, педагогічних та вчених звань;
• разом з іншими міністерствами та відомствами, яким підпорядковані заклади освіти, Міністерством освіти Автономної Республіки Крим реалізує державну політику в галузі освіти, здійснює контроль за її практичним втіленням, дотриманням актів законодавства про освіту в усіх закладах освіти незалежно від форм власності і підпорядкування;
• здійснює керівництво державними закладами освіти.

Акти Міністерства освіти, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими для міністерств і відомств, яким підпорядковані заклади освіти, Міністерства освіти Автономної Республіки Крим, місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підпорядкованих їм органів управління освітою закладів освіти незалежно від форм власності».

Безумовно, така концентрація влади в руках державного органу і відсутність передачі повноважень явно є успадкованою від радянського способу керівництва. До того ж, більшість повноважень, які бере на себе Міністерство освіти і науки згідно із Законом України «Про освіту», сформульовані як заборона для інших учасників брати на себе відповідні функції. Це суперечить проголошеним намірам щодо утвердження державно-громадської системи управління освітою, про що йдеться в Державній Програмі «Освіта» і в тексті Національної доктрини розвитку освіти.

У тексті Державної Програми «Освіта («Україна ХХІ століття») серед стратегічних завдань реформування управління освітою зазначено «перехід від державного до державно-громадського управління; чітке розмежування функцій між центральними, регіональними та місцевими органами управління; забезпечення самоврядування навчально-виховних закладів і наукових установ». У проекті Національної доктрини розвитку освіти в розділі «Управління освітою» зазначено, що «модернізація управління галуззю» передбачає, крім усього іншого, також «ефективний перерозподіл функцій і повноважень між центральними органами влади та органами місцевого самоуправління». На жаль, як і в тексті Державної Програми «Освіта» («Україна ХХІ століття»), і в цьому документі не міститься аналізу існуючого розподілу повноважень, а також пропозицій щодо більш ефективного перерозподілу функцій в системі управління освітою.

Не викликає сумніву, що методично та організаційно така модель керівництва добре опрацьована. Сумнів викликає доцільність такої концентрації влади (та ефективність всієї системи управління, побудованої таким чином) в нинішніх умовах.

Функції Міністерства часто дублюють функції місцевих і регіональних органів влади. Невизначеним у Законі «Про освіту» також залишається горизонтальний розподіл повноважень і функцій щодо середньої освіти між різними відомствами.

Так склалося, що відповідальність за надання освітніх послуг не зосереджена ні в одному міністерстві, а розподілена між декількома відомствами. Міністерство освіти і науки відповідає за програми навчання, дотримання стандартів. Питаннями заробітної плати, соціальних виплат учителям займаються Міністерство фінансів, Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції, а також Міністерство праці та соціального захисту.

Матеріально-технічне забезпечення навчального процесу перекладено на місцеві органи влади. Асоціація міст України має підсекцію, що займається питаннями шкіл, точніше бюджетів місцевих органів влади на освіту. До недавнього часу, коли бюджетні ресурси розподілялися через область, обласні державні адміністрації відігравали ключову роль у виконанні функцій держави щодо освіти. Зараз ця роль частково залишилася за обласними і міськими управліннями освіти. Зросло значення - але не зросла спроможність здійснювати нові функції - районних відділів освіти. Централізований контроль за територіальними одиницями був прерогативою Адміністрації Президента, її роль у наданні освіти на місцях і досі залишається достатньо вагомою.

Звичайно, що при такій кількості «управлінських надбудов», координація між діями цих відомств дуже проблематична. Органи центральної влади дуже часто приймають рішення, не радячись між собою. Складається враження, що вони діють не в інтересах споживачів освіти, а змагаються між собою, відстоюючи вузькополітичні, корпоративні, відомчі інтереси. Наведемо лише деякі приклади. Міністерство фінансів виділяє гроші відповідно до нормативів на одного учня на місцеві органи влади, але подальшу долю цих коштів не відслідковує ніхто. (Особливо негативно це позначається на фінансування шкіл у середині сільських районів.) Інший приклад - Міністерство освіти і науки, плануючи перехід до 12-річного навчання й профільної освіти, «радить» школам застосовувати розділені класи. Але в межах існуючих нормативів на одного учня при визначеному фонді заробітної плати це або неможливо, або має привести до скорочення кількості вчителів. Ще один приклад - економія коштів. Постанови про необхідність зменшення енергоспоживання і раціоналізацію освітньої мережі мають забезпечити підвищення якості освіти і ефективності використання бюджетних коштів. Але, як показує досвід, ці рішення можуть мати наслідки, протилежні очікуваним. Таким «небажаним» наслідком уже є скорочення мережі дошкільних закладів у відповідь на падіння народжуваності та інші демографічні і соціально-економічні чинники у багатьох регіонах; тепер існує загроза скорочення мережі загальноосвітніх шкіл. Замість того, щоб пусті площі, вивільнені приміщення робити своїм ресурсом, освітня система втрачає і заклади, і свої кваліфіковані кадри. Це відбувається не через брак коштів, а тому, що рішення Кабінету Міністрів і «методичні поради» Міністерства не пророблені з точки зору фінансових і соціальних аспектів проблеми, відсутня оцінка наслідків і варіантів упровадження рішень.

Яскравим прикладом неузгодженості дій органів влади може бути також рішення щодо підвищення заробітної плати вчителям у середині бюджетного року (так було і 2003, і 2004 років). Держава вимагає від управлінь освіти на місцях і місцевих органів влади забезпечити соціальні виплати й регулярну заробітну плату вчителям. Щоб якісно покращити соціальний стан учителів, заробітна плата мала б збільшитися у рази, що потребувало б структурних змін у цілій системі освіти. Натомість рішення про збільшення зарплати вчителів у середині року (не закладене у державному бюджеті) практично «з'їдає» інші статті бюджету на освіту і призводить до подальшого занепаду інфраструктури. (Майже весь освітній бюджет - 2003-2004 років у сільських районах від 60 до 90% - складає заробітна плата вчителів). Для того, щоб хоч якось заохотити вчителів, директорів шкіл і районні відділи освіти «закривають очі» на те, що вчителі працюють на півтори-дві ставки. При цьому покращення якості освіти не можна очікувати, оскільки при такому навантаженні занижуються вимоги до вчителя, якому часто приходиться викладати декілька предметів, з яких він не має належної кваліфікації. Звичайно, що за таких умов неможливо заохотити школу економно витрачати енергію та інші «бюджетні ресурси», а вчителів - підвищувати рівень викладання. Як можна економити те, чого «все одно немає»? Як можна заохотити залишатися в сільські школі вчителів високої кваліфікації при відсутності перспектив професійного росту і належних умов праці? Якщо грошей немає не тільки на ремонт і розвиток інфраструктури, їх просто не вистачає на оплату поточних рахунків за телефон, підключення до мережі Інтернет, навіть за комунальні послуги. (За даними власних спостережень та інтерв'ю з директорами сільських шкіл та співробітниками районних відділів освіти під час проведення семінарів-тренінгів та неофіційних зустрічей.)

Треба зазначити, що при існуючому розподілі повноважень велика кількість зобов'язань держави та органів місцевої влади залишається без відповідних організаційних ресурсів. Тобто, при завеликій концентрації влади в руках держави існують прогалини в забезпеченні виконання розподілених повноважень.

Такий висновок стає очевидним, якщо подивитися на систему управління з точки зору функцій, які необхідно забезпечити, а не з точки зору того, чим зайняті наявні вже структури. На даний момент спостерігається дублювання функцій органів управління. Ті, що знаходяться нижче, фактично повторюють функції органів управління, розташованих вище (вони таким чином нібито «допомагають» реалізовувати політику, що «спущена» тими, хто знаходиться на «верхніх» щаблях влади. Така ієрархія - субординація без функціонального розподілу відповідальності - призводить до простої «боротьби за виживання». Ті, що нижче, відстоюючи своє право на бюджетні кошти, доводять свою необхідність, проявляючи «адміністративний героїзм» та готовність виконувати за будь-яку ціну «спущене зверху». При цьому функціональні обов'язки працівників районних відділів часто підміняються виконанням багатьох розпоряджень, або просто телефонних доручень, вказівок, які суперечать завданням державної освітньої політики, або просто ігнорують їх, лежать в іншій площині. У результаті районні відділи не справляються з потоками команд та інформації, що йдуть крізь них «згори» і «нагору». Через таку перевантаженість і брак кваліфікації, районні відділи освіти не в змозі забезпечити нормальну роботу галузі. Тим більш, вони не займаються питаннями розвитку освіти, і не є організаторами горизонтальної комунікації. Вони не здатні забезпечити збір даних та аналіз проблем освіти у своєму районі, налагодити взаємодію між школами, між школою і громадою, між школами й органами влади і місцевого самоврядування. Це відбувається через нерозбірливість, залежність від регіональної влади, брак кваліфікації.

Недоліки в системі управління негативно позначаються на роботі галузі в цілому. Так, зокрема, у результаті існуючого розподілу повноважень немає жодного органу, який був би відповідальним перед громадянами за надання освіти на місцевому рівні. Недостатньо ефективне фінансування середньої освіти призводить до численних зловживань і непорозумінь.

Так, за прийнятим 2001 р. Бюджетним Кодексом було визначено, що видатки на середню освіту мають здійснюватися з бюджетів районів та міст обласного значення, а утримання шкіл-дитячих садків має покладатися на міста районного значення, села та селища. Проте статті 88 і 89 Бюджетного Кодексу не здійснюють однозначного розподілу району, що призводить до значної диференціації обсягів та підходів до фінансування середніх освітніх закладів. Районні органи влади в деяких областях делегують фінансування освітніх установ самоврядуванню, передаючи їм відповідні кошти, тоді як в інших - фінансують їх безпосередньо з районного бюджету.

Тобто, внаслідок неефективно проведеного розмежування відповідальності районна влада отримує право самостійно вирішувати, хто буде відповідати за видатки і яким чином буде організовано надання державних послуг в освіті. Також районна адміністрація визначає рівень фінансової автономії шкіл. Хоча за законодавством районна рада, яка представляє колективні інтереси територіальних громад, має погоджувати це питання з місцевими органами влади. Як свідчить обстеження органів влади міст районного значення, проведене Групою фіскального аналізу, достатньо велика частина органів місцевого самоврядування бажає нести повну відповідальність за функціонування шкіл.

За наявної ситуації спосіб надання освітніх послуг у кожному конкретному районі продиктований скоріше обставинами, що склалися історично. Раціональні та стратегічні міркування, що мали б випливати із задекларованих державою заходів щодо децентралізації управління освітою, відходять на другий план або витісняються суб'єктивними чинниками. Наприклад, визначальним стає факт наявності на конкретній території школи або іншого освітнього закладу: дитячої, музичної та/або спортивної школи чи училища.

Крім зобов'язань щодо виконання делегованих державою повноважень, місцеві органи влади відповідно до чинного законодавства здійснюють матеріально-технічне забезпечення закладів (хоча плата за комунальні послуги включена в розрахунок державного трансферту на освіту місцевій владі). Тому, існує - поки що лише теоретична - зацікавленість місцевих органів влади в покращенні ефективності використання приміщень та умов утримання навчальних закладів. (Треба наголосити, що в спадок від радянських часів залишилася вкрай неефективна й нераціональна з точки зору збереження тепла, використання приміщень, оплати непедагогічного персоналу освітня мережа.).

Батьки, хоча вони є найбільш зацікавленими учасниками освітнього процесу, мало в чому можуть впливати на існуючий стан справ.

Як свідчить наведене вище, істотна проблема - відсутність координації між різними центрами управління освітою. Хоча кожен суб'єкт освітнього процесу має свої легітимні інтереси, функції Міністерства освіти і науки і науки майже не стосуються забезпечення координації дії Міністерства фінансів, Міністерства праці та соціальної політики, Адміністрації Президента та регіональних і районних органів влади. Це не сприяє авторитету як самого Міністерства освіти і науки, так і ролі держави в цілому у наданні освіти, і негативно впливає на стан справ у середній освіті на місцевому рівні.